Los organismos empresariales sudcalifornianos están preocupados por la iniciativa de la Ley de Turismo de Baja California Sur que se encuentra bajo análisis para su aprobación en la XII Legislatura; pero el resto de la sociedad sudcaliforniana también debería estar alerta. Esta iniciativa de ley va acompañada de diversas disposiciones que vuelven legal el dominio de los desarrollos turísticos sobre la economía, el medio ambiente y la planeación urbana de los pueblos y ciudades de Sudcalifornia. En cierta forma debería llamarse “Ley de los Desarrolladores Turísticos”, pues les concede facultades que están destinadas únicamente a los cuerpos edilicios de los Ayuntamientos, elimina la horizontalidad y autonomía relativa que poseen las cámaras y consejos empresariales, e ignora a las organizaciones de la sociedad civil, incluidos los colegios de profesionistas.
Este aumento en la verticalidad de la toma de decisiones pasa por concederle al gobierno del estado la dirección absoluta o mayoritaria de los órganos de decisión sobre la actividad turística y el desarrollo urbano, y por la conversión de la Secretaría de Turismo del estado en una supersecretaría, con atribuciones para determinar qué partes del territorio se convierten en “Zonas de Desarrollo Turístico”, y por lo tanto son expropiables (es decir, se les puede rescindir la propiedad privada de la tierra) por causa de utilidad pública (artículos 71 a 73 de la iniciativa), así como para promover la elaboración y modificación de los programas de desarrollo urbano “de los centros poblacionales ubicados en zonas de desarrollo turístico”, una facultad hasta ahora exclusiva de los cabildos.
Esta iniciativa fue creada por encargo de la Secretaría de Turismo del Gobierno de Narciso Agúndez, siendo secretario el precandidato a la alcaldía de Los Cabos, Alberto Treviño Aguilar (ATA), el mismo que apareció en su inicio de campaña acompañado de grandes desarrolladores de Los Cabos y La Paz. Aquí cabe decir que durante este sexenio (y quizá desde siempre en el gobierno de B.C.S.) la redacción de las iniciativas de ley se encarga a empresas consultoras, es decir, a un grupo de personas que no pertenecen a la función pública, pero a las cuales se les paga con dinero público. Es un trabajo que debería hacer el cuerpo de asesores del gobierno del estado o el área jurídica de cada secretaría; pero casi nunca sucede así. El estudio previo y la redacción de esta iniciativa costó seis millones de pesos.
Por sus declaraciones en los medios queda claro que la iniciativa del gobierno del estado desagrada a los líderes empresariales sudcalifornianos especialmente por la creación de un Fideicomiso Inmobiliario para el Desarrollo Turístico (FIDT), una suerte de Fonatur estatal (arts. 68 a 70) y el establecimiento como materia de utilidad pública de “zonas de desarrollo turístico” (art. 71). De esta manera, si un concesionario de grandes extensiones de tierra no quiere “desarrollar” su tierra a pesar de que el gobierno del estado ha decretado que ese “desarrollo” daría empleos y beneficios económicos a los sudcalifornianos, el gobierno del estado podría decretar el retiro de la concesión de la tierra para entregársela al FIDT, quien lo “desarrollaría” o, como se hace en estos tiempos, lo pasaría a un grupo empresarial con gran visión que conciba y concluya el proyecto de “desarrollo turístico”.
A lo largo de la iniciativa puede apreciarse la identificación que hace la iniciativa del gobierno del estado entre “turismo” y “desarrollo turístico”, y la confusión entre “desarrollo turístico” y “fraccionamiento residencial y recreativo costero para extranjeros”. Es tan evidente el sentido de esta identificación y confusión que el glosario de la iniciativa estatal de la Ley de Turismo no define qué debe entenderse por “desarrollo turístico”, a pesar de dedicarle dos capítulos íntegros, el IV y el V, y hacer de ellos el eje de su propuesta.
Donde debe buscarse la definición es en la reforma a la Ley de Desarrollo Urbano del estado (LDU) que acompaña a esta iniciativa para crear la Ley de Turismo. En la adición al artículo 2 se define:
“xxxiv. Desarrollos turísticos: El terreno o terrenos, obras o construcciones ubicadas en un sitio geográfico con dotación de bienes y servicios adecuados para la realización de actividades turísticas que permitan ofrecer fines de recreación, salud y descanso a los visitantes, logrando con ello beneficios económicos para la región al consumir bienes y servicios, preservando los recursos naturales y culturales.”
Ni una palabra a la extensión territorial, que tiene todo que ver cuando vemos a diario en El Mogote unos edificios que los turistas, los locales y los publicistas tratan de evitar en sus fotos del horizonte, cuando vemos la destrucción de los cerros y la vegetación original en el desarrollo turístico de Costa Baja o cuando recordamos la impune apertura de la marina de Puerto Los Cabos siendo que aún se hacían los estudios para demostrar que el acuífero de San José del Cabo no sería afectado por la intrusión de agua salina. Y no sólo se trata de definir el impacto del tamaño de estos “desarrollos turísticos” sino también el impacto acumulado del conjunto de ellos. Por ejemplo, en el sur de España el mar cercano está muerto porque se cubrió de “desarrollos turísticos” toda la costa, impidiendo la continuidad de los ciclos naturales entre el mar y la tierra (ahí le llaman “el tsunami urbanizador”, que es más preciso que tsunami turístico o desarrollista, porque los llamados “desarrollos turísticos” son en los hechos proyectos de urbanización para extranjeros, incluso en el caso español, donde el mercado inmobiliario es para alemanes).
Hay puntos donde pareciera que la reforma y adiciones a la Ley de Desarrollo Urbano tiene el buen propósito de quitar a los regidores la facultad de decidir arbitrariamente asuntos que afectan a la comunidad, como “En el caso de fraccionamientos, condominios horizontales, desarrollos turísticos y urbanos en general que impacten a nivel regional o subregional la estructura urbana, la vialidad, el medio ambiente o que se ubiquen fuera de los límites de los centros de población, o que afecten los accesos a las playas”. En estos casos, dice la reforma “los ayuntamientos expedirán la autorización correspondiente en el seno de
Pero enseguida establece que esta comisión (“órgano colegiado”, le llama) estará formada por el gobernador, los titulares de cinco secretarías de su gobierno y “los titulares” del “Municipio o Municipios correspondientes, cuando se trate de asuntos de su demarcación territorial.” (Art. 15-bis). Puede verse que siempre en este órgano colegiado de decisiones tan delicadas para la vida social y económica de Baja California Sur el gobierno del estado tendrá mayoría absoluta, pues la mitad de sus miembros están bajo su mando directo y él posee un “voto de calidad”. ¿Y los habitantes, los sectores productivos afectados, las organizaciones de la sociedad civil? Debe recordarse que si bien el gobierno del estado gobierna a todos los sudcalifornianos, no es una entidad representativa. Hasta ahora, de todos los empleados del enorme aparato del gobierno del estado, los sudcalifornianos sólo eligen a uno: el gobernador. Además, con gran frecuencia el número de ciudadanos que lo eligieron no supera una cuarta parte de los ciudadanos votantes registrados.
En lugar de quitarle al ciudadano gobernador sudcaliforniano la pesada carga de decidir de manera absoluta sobre la pertinencia de tal o cual “desarrollo turístico”, la iniciativa de reforma a la LDU le coloca un fardo más. Además de las “acciones, normas y políticas para regular la fundación, mejoramiento, crecimiento, distribución y conservación de los asentamientos humanos en la entidad” (art. 18 de la ley vigente), le obliga a concluir su programa estatal de desarrollo urbano estableciendo la “vinculación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial con el ordenamiento turístico del territorio en los términos de
Más adelante, el texto le da una referencia para ayudarle a decidir: “Artículo 46 bis.- Las áreas que se destinen para fines turísticos o aquellas en que se establezca el uso de suelo turístico de conformidad con los planes de desarrollo urbano y los programas locales de ordenamiento turístico del territorio aplicables, deberán ubicarse en zonas que por sus características naturales, históricas y culturales se conviertan en un atractivo turístico, y que cuenten con la dotación de servicios, equipamiento e infraestructura adecuada, respetando el patrimonio cultural, la imagen urbana y las áreas naturales protegidas.”
Véase cómo con leer la primera mitad de este artículo “bis” podría justificarse que los lugares naturalmente bellos, y los sitios históricos o con tradiciones culturales interesantes se conviertan en “zonas de desarrollo turístico”. El sólo hecho de abrir un “bis” para el artículo 46, en lugar de agregar un párrafo más al artículo 46 de la LDU, ilustra un interés en determinar que la vida social de los sudcalifornianos gire en torno de los “desarrollos turísticos”.
Deje de leerse el “bis” donde aparece una coma y comienza la oración coordinada “y que cuenten con la dotación de servicios equipamiento e infraestructura adecuada”. Luego léase igual pero agregando esta oración y omitiendo a su vez la buena intención final: “respetando el patrimonio cultural, la imagen urbana y las áreas naturales protegidas.” Apréciese el verbo reflexivo clave: “se conviertan”. En este contexto podría significar ‘que ya lo sean’ tanto como ‘aquél que se determine así en el seno de la Comisión Estatal de Desarrollo Turístico o en el ídem de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano que estarán dominados cinco a uno por el gobernador del estado y sus ministros’.
El papel de los Ayuntamientos sudcalifornianos es prácticamente inexistente tanto en la iniciativa de ley de Turismo como en la de reforma de la LDU. Sólo se les menciona tres veces, una para hacerles crear los Consejos Consultivos Municipales de Turismo, otra para que expidan la autorización a los “desarrollos turísticos” “en el seno de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano” (art. 24). La tercera mención es para obligarlos a que emitan en el mismo seno de esta Comisión “los actos administrativos” que les corresponden en cuanto al “otorgamiento de las autorizaciones, licencias y dictámenes técnicos que se requieran para la autorización de fraccionamientos, condominios horizontales, desarrollos turísticos y urbanos que impacten a nivel regional o subregional la estructura urbana y vial, y el medio ambiente o que se ubiquen fuera de los límites de los centros de población, o que afecten los accesos a las playas.” (Artículo 24,i)
Incluso no existe representación alguna de los Ayuntamientos en la Comisión Estatal de Turismo (art. 25 de la ley de Turismo). Pero la iniciativa de reforma a la LDU sí le otorga un asiento al Secretario de Turismo en la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano (artículo 15-bis de la reforma a la LDU).
El artículo 50 y 68 de la iniciativa están concebidos para que las acciones de los Ayuntamientos en los “desarrollos turísticos” se subordinen a “reglamentos respectivos” que se “tomarán en cuenta de manera enunciativa y no limitativa” (art. 68). El 72 vuelve a hacer explícita la subordinación de las decisiones de los Ayuntamientos a lo que se acuerde en “el seno de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano”.
Parte medular es la eliminación de la participación de los Ayuntamientos en el desarrollo urbano (y humano) de los “desarrollos turísticos”, convirtiendo a estos de facto en divisiones territoriales equivalentes a los Ayuntamientos mismos, pero controlados por empresas privadas. La Ley de Desarrollo Urbano vigente establece en su artículo 74 esta participación para garantizar los servicios públicos, el acceso y la armonía social a todos los habitantes del territorio sudcaliforniano, incluidos los que residen en fraccionamientos residenciales, turísticos o no.
Esta previsión fue una visión estratégica para mantener dentro de la esfera pública incluso a los “desarrollos turísticos”, evitando así que se vuelvan “All Exclusive”, totalmente excluyentes de los sudcalifornianos locales o visitantes foráneos. Pero también es una previsión que permite al Ayuntamiento participar y aprovechar al “desarrollo turístico”. Con el diez por ciento de los predios de un “desarrollo turístico” que tenga éxito en “desarrollarse” cualquier Ayuntamiento, con un cabildo compuesto por regidores honestos o al menos medianamente listos, podría llegar a recibir al menos una décima parte de las utilidades del “desarrollo” completo en el mediano y largo plazo. Muchas cosas pueden construirse en el diez por ciento de las hectáreas de uno de estos “desarrollos” que servirían para el verdadero desarrollo social, cultural y económico de los habitantes de un municipio.
Pero la previsión estratégica fue diluida con una adición que se encuentra aprobada en la LDU vigente al final del artículo 74. Son dos párrafos sin numerar que permiten al propietario pagar en efectivo el valor comercial del área de obligada donación. Cabe mencionar que los propietarios hasta ahora siempre han pagado el valor comercial valuado sin que se considere el plan maestro del “desarrollo turístico” o habitacional que está supuestamente haciendo la donación. Con esto, el Ayuntamiento recibe en realidad una centésima parte del valor real. Como prueba documental de la extrema subjetividad de estas valuaciones y de cómo actúan los regidores de los Ayuntamientos tenemos dos casos. El primero es el Avalúo No. AP-09-03001 para el predio “El Saltito”, en el Municipio de La Paz, donde está en construcción el “desarrollo turístico” de capital español Azul de Cortés, de gran exclusividad y lujo, en 704.92 hectáreas.
En este caso el perito valuador Ciro Rivera Taylor, avalado por el Instituto Mexicano de Valuación de Baja California Sur, A.C., estableció un avalúo promedio de 330,182 pesos por metro cuadrado en la zona (página 6), pero en la página siguiente traslada este valor a la hectárea (1 hectárea es igual a 10 mil metros cuadrados), con lo que establece un valor total comercial de las tierras de Azul del Cortés en poco más de 189 millones de pesos. (esto es, 27 pesos el metro cuadrado). Así, el Ayuntamiento de La Paz debería recibir 18.9 millones de pesos. Sin embargo, si el Ayuntamiento de La Paz colocara en el mercado internacional las 70.49 hectáreas que le corresponden por donación de este “desarrollo turístico” recibiría al menos diez veces más. Y si las guardara para el futuro el precio se triplicaría cada año si el “desarrollo turístico” llega a tener éxito.
Pero los regidores que ha habido en La Paz y en los otros municipios del estado nunca usan de este criterio para hacer ganar recursos al Ayuntamiento. El XII Ayuntamiento de La Paz, presidido por Víctor Castro Cosío, incluso llegó a intercambiar 27 hectáreas de Paraíso del Mar (en El Mogote) por cien hectáreas del ejido Chametla que valían varias veces menos. Esta “permuta”, como fue llamada, no estaba incluida en las disposiciones de la LDU, por lo que fue ilegal.
La iniciativa de reforma a la LDU elimina todas estas disposiciones relativas a los Ayuntamientos para otorgárselas al Consejo Estatal de Desarrollo Urbano. Incluso les quita el usufructo del “pago de donaciones”:
“Artículo 94 bis.- Los recursos económicos provenientes del pago de donaciones, así como obras de mitigación, infraestructura, urbanización y equipamiento urbano a que se refiere el artículo 74 Bis de esta Ley, se destinarán al fideicomiso que para el desarrollo de infraestructura turística constituya el Gobierno Estatal, cuya finalidad será la realización de obras de infraestructura necesarias para el desarrollo y turístico (sic) de la Entidad.”
En conclusión puede decirse que la iniciativa de Ley de Turismo y reforma y adiciones de la Ley de Desarrollo Urbano sólo conviene a los intereses de las empresas llamadas “desarrolladoras turísticas” y afecta gravemente las finanzas y la autonomía municipal.
Se prometió que los desarrollos turísticos como Costa Baja, Paraíso del Mar, Loreto Bay, Ensenada Blanca, Cabo Riviera y Puerto Los Cabos detonarían la prosperidad económica de los Municipios y lo que tenemos son cinco ayuntamientos y un gobierno del estado en crisis y endeudados. Si en la época de vacas gordas fue tan poco lo que los Ayuntamientos recibieron de concesiones tan grandes que dieron a los “desarrollos”, ¿cómo esperar que en época de vacas flacas los “desarrollos turísticos” vayan a funcionar como ejes de la economía y el desarrollo humano de los sudcalifornianos?
Al mismo tiempo que el gobierno del estado (o, mejor, la secretaría de Turismo) envió esta iniciativa, también entró para su dictamen en el Congreso local la iniciativa para sustituir la Ley Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente por una “Ley de Desarrollo Sustentable y Protección al Ambiente”. Baste decir que con esta última no podrá hacerse otra área natural protegida municipal como Balandra, y que un área natural protegida estatal como El Estero de San José podrá ser convertida en área urbanizable debido a los frecuentes incendios que sufre (artículo 154).
Puede repetirse que, en efecto, todas estas disposiciones legales en proceso de aprobarse tienen un propósito fundamental: beneficiar a los “desarrollos turísticos” mediante la afectación de la propiedad social y los derechos de los sudcalifornianos.
He aquí por qué hay que vigilar de cerca de los diputados locales, los de ahora y los de siempre.
(Sobre la amarga experiencia española de los "desarrollos turísticos" véase el blog Urbanismo Patas Arriba, y especialmente el libro El tsunami urbanizador español y mundial de Ramón Fernández Durán, 2006. Sobre la relación ambientalismo y desarrollo turístico en Sudcalifornia véase Alternativa 71, febrero de 2009.)
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